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董战峰:黄河流域生态补偿机制建设的思路与重

近几十年以来,黄河流域地区社会经济快速成长,因为黄河流域生态系统较为脆弱,植被破坏、水土流掉等生态问题严重,成长与保护的抵触日益凸起。生态补偿机制是调节生态利益与经济利益的紧张手段,国内外在流域生态补偿领域开展了较多的钻研。黄河流域生态补偿钻研主要集中于相关立法、流域某段或者某个地区的补偿机制与标准核算、补偿要领等3】,钻研难点是上游水源涵养与保护、水土维持、跨省界治水、黄河下流滩区等用】,生态补偿有助于推动黄河流域协同共治叫黄河流域面积大年夜、生境脆弱,开拓使用历史悠久,不合流域间经济社会文化差异较大年夜,落实大年夜保护大年夜管理要求,必要就黄河生态补偿机制立异进行流域尺度的整体性、系统性钻研,明确机制立异的基础思路和重点偏向,以及详细的实施路径。

1现状阐发

黄河流域不合于长江流域,主要问题是水源涵养、水土维持、生态修复保护问题。为了办理这些问题,在原情况保护部、财政部等的推动向导下,以及地方基于需求自发探索推进下,黄河流域生态补偿在三江源水源涵养区、陕甘渭河跨省流域高低游、沿黄九省区重点生态功能区以及省内流域生态补偿等开展了一些实践冷]。

(1)三江源区生态补偿对黄河泉源保护与管理起到紧张感化。三江源是我国紧张的水源涵养地和生态屏蔽,每年向下流输出620多亿立方米水资本。国家不停注重实施生态补偿推进三江源生态系统保护。因为三江源的独特紧张性,经由过程中央预算内投资藏区专项、三江源生态保护和扶植二期工程、省级财政专项等渠道投入34.21亿元用于生态情况保护、根基举措措施及能力扶植等。2017—2019年,经由过程长江经济带生态保护修复奖励资金给青海省落实资金5亿元。青海省在2010年就印发了《关于探索建立三江源生态补偿机制的多少意见》,旨在加大年夜水源涵养区保护力度。自实施生态补偿机制以来,三江源生态系统慢慢改良,重点管理区生态状况好转。草地退化趋势初步遏制,草原植被覆盖度前进11.6个百分点;严重退化区植被覆盖率显着提升,黑土滩管理区植被覆盖度由管理前的20%增添到2016岁尾的80%以上,森林覆盖率由2004年的6.32%前进到2012年的7.01%;荒芜化面积净削减95平方公里,项目区沙化防治点植被覆盖度由管理前的不到15%增添到3&2%;湖泊水域面积显着扩大年夜,水资本量匀称增添82.9亿立方米;湿地面积增添104平方公里;林草生态系统水源涵养量增添28.4亿立方米。

(2)沿黄九省区重点生态功能区财政转移支付逐年增添。重点生态功能区财政转移支付是对紧张生态地区成长权受限予以合理补偿的公道机制,资金下拨主如果基于身分法,斟酌地方财力水平、生态情况状况等身分,采取的一样平常性财政转移支付要领。国家对山西、内蒙古等沿黄九省区下达的重点生态功能区转移支付额呈逐年增添趋势,2016—2019年中央财政累计下达沿黄九省区重点生态功能区转移支付资金944.56亿元。甘肃、四川、青海重点生态功能区转移支付额相对较高,2019年分手为64.62亿元、44.76亿元、32.57亿元。流域开展国家重点生态功能区生态情况监测评价的县域慢慢增添,从2012年的79个县域增添到2018年的103个县域。2018年,流域开展生态情况监测评价县域中,67个县域生态情况质量为基础稳定,13个县域有所改良,但有23个县域不合程度变差,监测评价结果作为中央财政转移支付资金调节的主要依据。

(3)陕甘两省跨省流域高低游横向生态补偿先行探索渭河流域管理是陕甘两省的“痛点”,为了加倍有效地开展渭河流域管理,陕甘两省自发商榷推动开展渭河流域跨省生态补偿试点。2011年,陕甘两省沿渭6市1区签订了《渭河流域情况保护城市同盟框架协议》,启动渭河流域跨省界生态补偿,实施刻日暂定为2011年至2020年。这是黄河流域首个地方自发推动实施的跨省流域高低游横向生态补偿试点,补偿标准依据两省议定的跨省界出境监测断面水质目标,甘肃渭河上游出境水质达到两省设定目标,则陕西省向甘肃天水、定西两市分手供给生态补偿资金,专项用于上游污染管理、水源地生态保护和水质监测等罔。自试点启动以来,陕西省向天水市支付了1100万生态补偿金,向定西市支付了1200万元生态补偿金,实施跨省流域生态补偿调动了定西、天水两市生态情况保护积极性,对改良渭河流域水情况质量起到了积极感化,这为实施黄河流域跨省横向生态补偿供给了先行履历。

(4)六个省区推进建立省内流域生态补偿机制。流域横向生态补偿机制可以有效地前进流域生态情况的管理效果切。相对跨省流域横向生态补偿来说,省内统筹推进开展流域生态补偿的难度较小,主如果在若何更好地勉励各地充分发挥生态补偿机制匆匆进流域管理的效用o四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西六省区推进实施省内流域生态补偿轨制,措施学为依据跨界出水水质改良环境,每个断面给予奖励。四川省建立“三江”(岷江、沱江和嘉陵江)流域水情况双向补偿,从单向扣缴赔偿转向“双向补偿”(超标者赔偿、改良者受益),设置82个监测断面,覆盖19个市(州)和52个扩权试点县(市),2016年6月至2019年5月,“三江”流域累计缴纳生态补偿金为17亿元,此中,赔偿金3亿元,改良金14亿元。山西省对全省主要流域实施跨界断面水质稽核生态补偿,依据跨界出水水质改良环境,每个断面给予200万〜500万元奖励,考核工具为11个地市、103个县、166个跨界断面,2010-2018年地表水跨界断面稽核共计扣缴资金34亿元,奖励生态补偿金10亿元。

2六大年夜寻衅

推进完善黄河流域生态补偿机制扶植已经有了必然根基。但总体来看,黄河流域水源涵养地区的成长权赔了偿有很大年夜政策空间,跨省横向生态赔了偿处于探索阶段,补偿范围较窄、补偿标准偏低、补偿规模偏小,补偿保障不够;补偿手段主要为财政转移支付,补偿要领为政府主导,补偿实施配套政策支持不够;流域高低游省区短缺沟通和谐,流域生态补偿和空间成长协同不敷。分外是,因为黄河流域涉及省份多、环境繁杂,各省区的生态情况、成长阶段、经济水平、对流域生态补偿的熟识和需求不合,加上黄河流域水资本严重缺乏、生态系统较为脆弱,更是对黄河推进生态补偿机制扶植形成寻衅。

(1)补偿思路:短缺流域尺度协同。黄河流域尚未建立系统性、整体性、全覆盖、统一的流域生态补偿。黄河流域干支流生态情况问题环境繁杂,流域高低游短缺和谐,水资本、水情况、水生态统筹不够,流域水管理和地区成长和谐不够,流域整体短缺表现生态情况开拓使用与保护改良利益与经济利益的调节机制,流域高低游共建共享治水效益难以形成内在动力机制,沿黄九省区生态利益、经济利益难以平衡,影响黄河流域管理成效。

(2)补偿关系:补偿主体与客体短缺统一。生态补偿主客体因“补偿种类”而异,在水源涵养与保护区的生态补偿中,补偿主体是国家,补偿客体是因为限定或禁止成长而受影响的地方政府和农牧夷易近等相关方;在跨省(区)界水污染的生态补偿中,补偿主体是各级地方政府,补偿客体是因为水量水质受影响的相关方;在重大年夜工程扶植的生态补偿中,补偿主体是工程受益者和当地政府,补偿客体是受工程影响的相关方;在饮用水源地生态补偿中,补偿主体是水源地取用水者,补偿客体是水源地生态情况保护者和生态情况扶植者。在不合补偿层面的补偿主体和补偿客体短缺统一,致使黄河流域生态补偿机制的成长受限。

(3)补偿范围:与大年夜保护大年夜管理存在差距。沿黄九省区高低游地区之间短缺公道、有效的横向生态补偿机制,沿黄九省区高低游地区的生态利益、经济利益难以平衡,难以调动地方介入的积极性,难以达到勉励感化和效用。国家扶持的生态补偿资金和转移支付资金主要用于生态工程扶植,地方政府短缺配套资金,流域生态保护扶植资金投入不够。因为短缺指示性生态补偿实施稽核标准,现有生态保护补偿事情短缺对生态产品代价、地区间生态保护责任界限、补偿基准等问题指示性的规定,高低游之间的情况账、经济账难以核算,生态补偿资金投入力度较小。

(4)标补偿准:对生态供献地区的成长权保障不够。黄河上中游受补偿地区做出的生态供献在补偿中未获得充分表现。补偿标准难以涵盖受补偿地区的成长职权丧掉及生态情况管理投入。根据中国工程院重点咨询项目钻研成果,三江源区每年可供给的生态办事和生态产品代价约4920.7亿元,放弃约369.7亿的成永劫机资源,需投入129.72亿元进行生态保护规复。与其供给的生态办事与生态产品代价及生态保护修复投入比拟,生态补偿力度还有较大年夜差距。生态赔了偿存在着补偿标准不统一、补偿渠道和补偿要领单一等问题,补偿机制对生态情况保护管理与绿色成长统筹不够,绿色成是非缺资金、政策、技巧与能力支持等,无法满意流域保护管理必要,对补偿区域经济社会成长、群众收入增长水平、污染源环境及打消贫苦等问题进行综合考量不敷,生态补偿支撑绿色财产、高质量成长不够。

(5)补偿要领:市场化、多元化补偿不够。补偿要领以财政转移支付为主,过度依附政府财政投入问。补偿资金渠道窄,主如果财政转移支付、相关专项资金,地方政府用于生态保护补偿的资金有限。流域横向生态补偿机制扶植路径不顺畅,地方政府不轻易主动放弃自身利益去掩护公共利益。相对付生态保护的需求量,补偿资金缺口较大年夜,社会资金投入占生态补偿资金总量的1%阁下,社会本钱介入不够。多元化生态补偿要领短缺。紧张生态保护地区的排污权买卖营业、碳排放权买卖营业较少,财产扶持、技巧支援不敷,优惠贷款等支持政策配套不够,监管步伐和力度亟待加强。海内学者对流域生态补偿钻研多基于市场化视角,而海内因为流域水资本产权归属问题的隐隐,导致了市场化流域生态补偿钻研对照短缺3。

(6)配套保障:实施能力支撑不够。短缺统筹的组织构架、技巧支撑体系扶植不完善。今朝黄河流域委员会的职责主如果认真黄河流域的合理开拓、水土保护、治理和监督等,但没有涵盖黄河流域生态补偿所有涉及的所有地区,且尚未将黄河流域生态补偿涉及的各个部门纳入统筹斟酌。补偿要领太过单一,主要依附财政转移支付,市场化、多元化的补偿路径欠亨顺,短缺资金保障。社会管理体系与能力不健全,今朝黄河流域生态补偿相关鼓吹不到位,民众对付黄河流域生态补偿的要领及标准等懂得不敷,短缺"民众,"介入监督机制。生态补偿机制短缺细化标准和规则,高低游之间的情况账、经济账难以核算。短缺指引规范,没有科学合理的支撑,难以调动地方介入的积极性,难以达到勉励感化和效用。

3思路、偏向与路径

3.1总体思路

以习近生平态文明思惟为指示,以合营抓好大年夜保护、协同推进大年夜管理为主线,坚持资源共担、效益共享、相助共治,出力办理黄河流域突诞生态情况问题,凸起水资本、水情况、水生态、水平安“四水”统筹、流域高低游统筹、保护与成长统筹,推进生态情况利益与经济利益协同、夯实成长权保障,形生长效动力机制,构建政府主导、区域联动、部门协作、企业履责、"民众,"介入的多元化、市场化、可持续的生态补偿政策机制,实现由“输血式”到“造血式”补偿的转变,把黄河扶植成为洁净、安然、康健、标致的造福人夷易近的幸福河。

3.2重点偏向

黄河流域大年夜保护大年夜管理要凸起办理关键生态情况问题,黄河流域生态补偿要注重完善生态补偿体系,能够周全调控黄河流域在开拓、使用、保护和改良历程中各相关的利益关系,调动各方的积极性,形成补偿实施的内活跃力。重点是推进跨省流域高低游横向生态补偿,冲破行政区治理界限,形成高低游地区间共建共享机制;继承立异重点生态功能区财政转移支付机制,保障重点生态功能区的成长职权;实施市场化、多元化生态补偿,前进补偿机制实施成效,发挥多主体能动性、以及不合补偿要领的机动性和适应性。

(1)推进建立跨省流域高低游横向生态补偿机制。流域生态补偿是匆匆进流域共建共享、实现公道成长的有效手段。无论是国家层面,照样地方层面均试图经由过程流域生态补偿机制办应当前和潜在的流域生态情况问题问。钻研拟订黄河流域生态保护修复奖励政策,支持相关省区建立跨省和省内流域高低游生态补偿以及流域保护和管理,尤其是跨省流域横向高低游生态补偿,经由过程实施补偿推进流域高低游做好生态情况保护与修复。健全完善黄河流域生态补偿的补偿标准是推进流域高低游横向生态补偿的技巧关键,补偿标准是反应流域高低游横向补偿各方利益关系的紧张测度,应该办事支撑好流域管理的需求。地方实践的流域生态补偿标准可归结为三种范例模式:一是基于流域跨界监测断面水质目标稽核的生态补偿标准模式;二是基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量的生态补偿标准模式;三是基于供给生态情况办事效益的投入资源测算的生态补偿标准模式[12J6]o各个地方实施流域生态补偿主如果结合不合的流域管理需求来选择不合的模式,对付水质是凸起问题的流域,一样平常采取第一种模式;对付水质和水量两身分问题都对照大年夜的河流,则一样平常采纳第二种模式。基于生态情况管理投入的补偿标准则主要基于责任分摊匆匆进共建共享,一样平常用于水源涵养区等。黄河流域的生态补偿主要关灌水质、水量问题,今朝的水诘责题主如果在一些支流,结合水质改良目标,完善支流的水质型生态补偿仍是重点。可率先在湼水河、汾河、渭河、沁河等黄河流域范例支流高低游推进横向生态补偿试点,慢慢推广到全流域。生态问题是黄河流域的主要问题,补偿标准要拓展涵盖流域水生态身分,分外是生态基流,落实生态用水保障。推进完善生态补偿机制,要根据流域生态情况现状、保护管理资源投入、水质改良的收益、下流支付能力、下泄水量保障等身分,综合确定黄河流域跨省横向补偿标准。

(2)完善重点生态功能区转移支付轨制。重点生态功能区是在生态情况定位和成长定位上不合于其他地区的一类特性空间,经由过程实施生态情况优先保护和绿色成长是主要功能,这类地方的成长权多若干少受限,必要根据成长权受限水平予以科学合理补偿。斟酌到黄河流域生态问题对照凸起,要高度注重健全生态功能区转移支付轨制,经由过程合理的转移支付轨制安排来保障生态情况空间的成长职权。推进沿黄九省区重点生态功能区转移支付调剂试点,在“三线一单”生态情况空间评价事情的根基上,合理扩展转移支付范围,基于成长职权时机资源法,采取成长权受限基线评估和绩效评估相结合的生态补偿标准测算措施,确定重点生态功能区的转移支付规模。尤其是要加大年夜对深度贫苦地区、生态脆弱地区、紧张水系泉源地区等支持力度。转移支付测算标准是技巧根基,表现了补偿政策导向和政策力度,进一步完善转移支付测算标准体系,标准测算身分进一步拓展,综合斟酌人口、生态保护红线面积比例、本级财政出入缺口、生态情况保护投入等身分,加大年夜生态扶贫财政保障力度。科学合理的生态情况监测评价是财政转移支付实施的根基,强化沿黄九省区重点生态功能区县域生态情况监测评价,提升生态情况监测科学评价能力,加强监测评价结果在转移支付资金分配中的调节感化,指示沿黄九省区对相关转移支付资金进行整合和应用要领调剂,前进资金应用效益,强化生态情况保护和管理。

(3)健全黄河流域市场化、多元化补偿机制。市场化、多元化补偿是黄河流域生态补偿机制扶植偏向,慢慢推进政府主导型补偿向发挥市场感化、发挥多主体感化、发挥多种补偿要领感化去转变,调动各相关方积极性和主动性。创建生态情况职权买卖营业市场是表现生态情况资本资产和代价属性、前进生态产品提供能力和水平的一个紧张手段。推进黄河流域生态情况职权买卖营业扶植,健全黄河流域资本开拓补偿、污染物减排补偿、碳排放权抵消补偿轨制,探索排污权买卖营业、碳排放权、生态扶植配额买卖营业等市场化的生态补偿。补偿要领随机应变向多手段组合、多要领协同推进,开展资金、技巧、人才、财产、交流结合的黄河流域生态补偿钻研,向导地方探索资金补偿为根基的财产扶持、人才培养、技巧支援、飞地共建等补偿要领。可经由过程资金补贴等要领优先支持绿色财产、生态农业等,鼓励庄家实施生态耕耘,或者探索实施代理委托型、规模化生态农业模式等。经由过程多种要领的技能培训前进地方,分外是欠蓬勃地区的职业技巧能力,是实现脱贫和避免返贫的长久之策。立异技巧政策,发挥科技支撑,指示和引进推广适应先辈生态技巧是前进地方和企业、庄家成长能力的紧张要领;经由过程经济飞地共建,实现生态产品提供方和受益方财产成长合营受益,财税收入共享也是财产和生态情况保护协同的一种紧张立异要领。要经由过程推动政策立异发挥金融机构以及其他相关机构在生态补偿中的感化,鼓励金融机构立异金融办事支持生态补偿,鼓励生态环保公益组织介入生态补偿,向导非政府组织、协会等机构介入到黄河生态情况保护。立异财政、金融等利好政策鼓励成长黄河流域生态财产,建立健全黄河流域有关产品与财产的绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制,向导社会投资者对黄河流域生态保护者的补偿。钻研建立黄河流域生态补偿基金。由中央财政联合沿黄九省区地方财政设立黄河流域生态修复与补偿奖励资金,纳入黄河流域生态补偿基金;对依托水资本开拓使用的经营性项目和黄河源、龙羊峡、拉西瓦、尼那、李家峡水电站及沿黄河地区风景名胜区、自然保护区等生态旅游的收入中,提取必然比例纳入黄河流域生态补偿基金。向导社会本钱进入黄河流域生态补偿基金,吸引社会出资人,包括大年夜型商业银行、财产投资基金等金融机构介入生态情况保护。强化黄河流域生态补偿技巧支撑体系扶植。推进基金实施的项目库扶植,完善项目库与资金机制,前进基金资金应用成效。

(4)强化黄河流域生态补偿实施保障。黄河流域生态补偿机制实施的能力保障是条件根基。强化黄河流域生态补偿技巧支撑体系扶植。技巧支撑表现主要涉及补偿标准、生态办事代价、补偿绩效评估等,也包括生态情况监测技巧、生态情况监测数据机制、信息治理平台等。加强黄河流域生态补偿实施的标准钻研,建立标准体系和标准措施学,开展以生态办事代价、生态供献为导向的生态保护补偿标准钻研,推动建立科学规范的生态代价核算和生态供献丈量措施;钻研体例生态补偿标准核算相关的技巧指南和规范,在内容上涵盖流域高低游跨省或省域内跨市(县)生态补偿、生态功能空间的转移支付补偿、市场化、多元化生态补偿、组织推进生态补偿实施、加强生态补偿实施成效评估等,给地方探索实施生态补偿供给技巧指引。钻研建立生态补偿实施的绩效评估机制,推进按期开展生态补偿绩效评价,及时提出资金、项目调剂优化规划,赓续优化完善生态补偿机制。推进提升生态情况监测能力,合理部署监测点位、监测站台,健全监测指标,为生态补偿实施夯实监测能力保障。建立生态补偿实施的数据采集、数据上报、数据质量节制机制,开展黄河流域生态补偿实施进展按期调整;建立黄河流域生态补偿数据信息共享机制,打通流域高低游、部门间、主体间数据障碍,推进建立黄河流域生态补偿实施平台,前进补偿实施成效。

3.3实施路径

推进黄河流域生态补偿要结合黄河大年夜保护大年夜管理必要进行分阶段设计与实施,主要目标是2035年前能够形成完善的黄河流域生态补偿机制,周全支撑黄河流域高质量成长与高水平保护。路径上分三阶段推进。就总的目标来说,“十四五”时期(2021—2025年),重在完善纵向财政转移支付,拟订黄河流域横向生态保护修复奖励政策,建立黄河流域生态补偿基金,慢慢引进市场补偿;“十五五”时期(2026-2030年),加大年夜生态空间财政转移支付补偿力度,补偿机制加倍健全;黄河流域生态保护修复奖励政策慢慢退坡,主要用市场化要领,经由过程落实地方、企业的生态情况管理责任,经由过程市场化要领多渠道扩大年夜黄河流域生态补偿基金资金滥觞;“十六五”时期(2031-2035年),实现生态空间转移支付全覆盖,形成完善的黄河流域横向生态补偿机制,补偿要领主要转为市场补偿。

就分阶段的目标来说,“十四五”时期:初步建立黄河流域生态补偿机制。推进重点生态功能区转移支付调剂试点,以蓬勃县市为根基,扩展转移支付范围,从人口、生态保护红线面积比例、生态情况保护投入等多身分斟酌,建立转移支付测算标准体系。加大年夜生态扶贫财政保障力度,转移支付范围扩大年夜至深度贫苦地区、生态脆弱地区、紧张水系泉源地区。强化各地区的生态情况监测评价。

参考长江流域生态补偿模式的履历,拟订黄河流域生态保护修复奖励政策,以支流为试点扶植高低游横向生态补偿机制,建立财政转移支付为主要的多元化补偿要领及黄河流域生态补偿基金,以中央财政资金、地方财政资金为基金的主要滥觞。加快生态情况职权买卖营业扶植、健全各类补偿轨制、推动政策立异、向导非政府机构加入、成永生态财产,引进市场补偿。基础建立完善的转移支付测算的标准体系,生态情况监测能力基础到位、数据平台能力基础构建形成。

“十五五”时期:进一步完善黄河流域生态补偿机制。完成大年夜部分生态功能区的转移支付调剂,转移支付标准体系徐徐完善,生态扶贫财政保障力度进一步加大年夜,生态情况监测评价的调节感化显明增强。黄河流域生态保护修复奖励政策慢慢退坡,范例支流的高低游横向生态补偿机制基础建成,转向全部黄河流域周全实施。黄河流域生态补偿基金的资金滥觞赓续扩大年夜,水电站、寄托水资本的经营性项目、生态旅游的收入等基于流域水资本、水生态情况市场化受益的资金滥觞资源补偿基金的紧张滥觞;市场补偿的分量慢慢扩大年夜,补偿要领的主要构成由财政转移支付向市场化补偿过渡。建立较为完善的转移支付测算的标准体系,生态情况监测能力较为健全、数据平台成为生态补偿实施的紧张根基。

“十六五”时期:完备规范的黄河流域生态补偿机制形成。形成完善的沿黄九省区重点生态功能区支付转移轨制,建立公道合理、绩效导向、充分保障成长权、表现生态绩效导向的生态空间财政转移支付轨制,地方居夷易近成为转移支付惠及的主要工具。形成完善的黄河流域高低游生态补偿机制,并成为'四水统筹”的紧张政策手段。黄河流域生态补偿基金有渠有水、运行优越。生态补偿实施的技巧和治理能力十分完善,生态情况监测能力和数据保障机制能够为周全实施黄河流域生态补偿供给支撑。

参考文献:

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